Este lunes principia la primera gran batalla en torno a las reformas constitucionales al sector justicia, y en medio de una intensa polémica, el Congreso de la República se apresta a discutir la aprobación final del proyecto que respaldan los tres poderes del Estado y el Procurador de los Derechos Humanos, pero que tiene fuertes opositores.
En términos generales, todos los sectores de la sociedad civil reconocen la necesidad de mejorar el sistema de justicia como parte de la lucha contra la impunidad en el país, pero hay ciertos artículos, especialmente el de la jurisdicción indígena y la forma de nombrar un Consejo Nacional de la Justicia, alimentan la polémica y rechazo.
Este día se ha producido también un baño de campos pagados a favor y en contra en la prensa escrita, con desplegados de casi todas las instituciones del sector empresarial pidiendo mayor discusión sobre los temas controversiales. Piden que el Congreso detenga la aprobación hasta que haya mayores consensos.
Los grupos que respaldan las reformas, en cambio, piden su aprobación inmediata para que las reformas puedan ser sometidas prontamente a la Consulta Popular, obligatoria para que los cambios constitucionales puedan cobrar vida.
El CACIF, y las cámaras del Agro e Industria, se pronuncian de manera separada, pero califican la aprobación de las reformas en el Congreso de ser un proceso acelerado, al que le ha faltado discusión y debate, por lo que piden que no se aprueben de manera inmediata.
Desde la semana pasada han sostenido entrevistas en medios de prensa los principales impulsadores del proyecto: el presidente del Congreso, Mario Taracena Díaz Sol, el comisionado de la CICIG, Iván Velázquez, la Fiscal General, Thelma Aldana, y el Procurador de los Derechos Humanos, Jorge de León.
Los que han mantenido relativo silencio han sido el presidente Jimmy Morales, y la presidenta de la Corte Suprema, Silvia Valdez,
Varios colectivos sociales se han unido en la misma dirección de demanda porque el Congreso apruebe las reformas lo antes posible, y destacan que las mismas promueven la independencia de poderes. Estas organizaciones –entre ellas varias indígenas– han creado el grupo #Aprueben reformas, que apunta en esa dirección. También ha publicado un desplegado en el mismo sentido el Grupo Semilla.
El Colegio de Abogados ha organizado para mañana y el miércoles, el XXIV Congreso Jurídico, que tiene como tema central las reformas constitucionales, aunque sus aportes podrían llegar tarde si se aprueban en tercera lectura este día las reformas.
En las redes sociales ha principiado también a cobrar fuerza la polémica, aunque aun puede notarse que muchos de los que toman la palabra no conocen a profundidad las reformas planteadas.
ANÁLISIS SOBRE EL TEMA…
Reformar una constitución no es tarea de todos los días. El sector justicia del país requiere cambios, si se pretende combatir la impunidad. El proceso de aprobación es largo y debe pasar por el Congreso, la Corte de Constitucionalidad (CC), e ir a consulta popular con previa campaña por el SÍ o el NO. Falta mucho camino por recorrer, pero el debate empieza a cobrar fuerza.
Rodrigo Pérez y Álvaro Alay
Unos defienden las reformas constitucionales al sector justicia, otros las critican y la mayoría las desconoce en su contenido y alcance. Mas coinciden en que la justicia debe mejorarse. Se escuchan voces a favor y en contra, con concordancias en ciertos puntos, pero grandes diferencias en los aspectos más controversiales.
La primera etapa fue discutida en mesas técnicas. Ahora el debate está en el Congreso, y la polémica sube de tono, con puntos muy enfrentados, principalmente en lo relacionado con la inclusión entre las reformas del reconocimiento de la justicia indígena.
Unos las defienden a capa y espada, otros argumentan que basta con hacer cambios a leyes ordinarias y mejorar procesos administrativos.
Existen, además, contradicciones en el proyecto de ley, entre los fines que persiguen los cambios constitucionales y la forma de redacción de la propuesta. Por ello, dentro de los que apoyan las modificaciones a la Carta Magna hay quienes advierten que es preciso mejorar la redacción y eliminar algunas figuras legales que se propone crear.
El reconocimiento de funciones jurisdiccionales a los pueblos indígenas y la creación del Consejo Nacional de Justicia (CNJ) son dos de los temas que han causado preocupación; sin embargo, no son los únicos.
A esto se suma la negativa de los parlamentarios de eliminar, en la práctica, el derecho de antejuicio del que gozan los funcionarios públicos.
Se teme que esos elementos y la falta de consenso nacional sean la excusa para que los diputados hagan cambios a su conveniencia a la propuesta de reforma constitucional y se genere una polarización entre ladinos e indígenas.
Si las reformas pasan este primer obstáculo, la aprobación en el Legislativo, la lucha entre el sí y no se trasladará a consulta popular, que se estima costará más de Q300 millones, y no hay garantía de que sea a favor del sí.
Enfermedad y medicina
¿Cuál es la situación actual que se pretende corregir? La selección de las altas autoridades del sistema justicia se ha politizado, no responde a los criterios de idoneidad, capacidad, honradez; por lo tanto, no se garantiza la independencia judicial.
La carrera judicial prácticamente no existe, lo mismo ocurre con las evaluaciones de desempeño de los cargos de las personas responsables de impartir justicia. Todo ello se traduce en impunidad.
No existe una separación en la Corte Suprema de Justicia (CSJ) de funciones administrativas y jurisdiccionales, lo cual afecta el cometido principal de esta entidad, que es el de impartir justicia.
Sumado a ello existen figuras como el amparo, cuyo fin es la protección de los derechos humanos, pero que se ha utilizado para retardar eternamente los procesos penales y se ha convertido en una herramienta que genera impunidad. En la misma línea se encuentra el derecho de antejuicio.
Esa es la realidad de la justicia en el país, y en ello está de acuerdo la población. Pero ¿cómo se corrige? Aquí es donde se separan los caminos por donde transitan los argumentos a favor y en contra.
La iniciativa de ley, que ya fue conocida en segunda lectura en el Congreso de la República, prevé, en términos generales, garantizar la independencia judicial, dar mayor estabilidad a jueces y magistrados, crear la carrera judicial y eliminar las Comisiones de Postulación.
Para ello propone la reforma de 19 artículos constitucionales, de los cuáles 11 están relacionados con el Organismo Judicial (OJ) y la CSJ. Dichas modificaciones, entre otras cosas, tiene que ver con la independencia judicial y facultad de juzgar, requisitos para ser magistrado y juez, período de sus funciones, nombramiento de jueces y personal auxiliar; elección, integración y requisitos para ser magistrados.
Cuatro más están relacionados con la Corte de Constitucionalidad (CC) y buscan cambiar la forma de integración, funciones y requisitos para ser magistrado. Uno más propone ampliar el período del Fiscal General de cuatro a seis años, garantizar su autonomía, que su remoción sea solo si ha sido declarado culpable de un hecho penal en sentencia ejecutoria, y cambiar la forma de su elección. Otro propone modificaciones al precepto sobre función pública y sujeción a la ley y, uno más, a las prerrogativas de los diputados.
Sin consenso nacional
La redacción del anteproyecto de ley y la manera en la cual se pretende alcanzar esos objetivos ha generado críticas y rechazo, incluso en aquellos que defienden las modificaciones a la Constitución.
Los temas más controversiales son el reconocimiento de funciones jurisdiccionales a los pueblos indígenas de acuerdo con sus normas, procedimientos, instituciones y costumbres; y la creación del CNJ.
El tema de la justicia indígena es, quizá, el más polémico, y en torno a él han expresado su preocupación el sector empresarial, la Iglesia católica y un buen número de legisladores.
El Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif) y la Conferencia Episcopal de Guatemala (CEG), aunque no son los únicos, aseguran que se está creando un sistema jurídico paralelo.
El análisis de la cúpula empresarial, hecho llegar a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, señala que el reconocimiento es tan amplio que podría peligrosamente interpretarse que limita el poder del Congreso para emitir leyes o crear derecho que tenga relación con la impartición de justicia, ya que dichas leyes no necesariamente podrían entrar en vigencia dentro del sistema jurídico indígena.
La CEG ha pedido que los cambios constitucionales deben garantizar la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y la unidad del Estado. También ha argumentado que se debe dejar claro cuáles serían los mecanismos de vinculación con el sistema de justicia positivo.
Monseñor Mario Alberto Molina, vicepresidente de la CEG, se pronunció a título personal sobre el tema. Nuestro temor es que se creen dos sistemas de justicia paralelos e incomunicados y que al final no se garantice la unidad del Estado. Nosotros creemos que si no se pone algún tipo de explicitación de los mecanismos de resolución locales y del sistema constitucional positivo de justicia, vamos a crear un problema, más que crear una solución.
Por supuesto que respetamos a los puebles indígenas, sus formas de vida y abogamos por su inclusión plena en el sistema del Estado, pero se tiene que garantizar la unidad del Estado, señaló el líder religioso y espiritual.
¿Ente todopoderoso?
Como un ente todopoderoso sin mecanismos de contrapesos y que genera una interferencia de poderes —lo cual prohíbe la Constitución— ha sido calificado el CNJ, y cuya propuesta de creación está contenida en las reformas constitucionales.
Entre sus competencias estaría la formulación, gestión y ejecución de las políticas de modernización y fortalecimiento judicial; así como las administrativas y financieras del OJ, y para ello contaría con dos direcciones: una para la Carrera Judicial y otra Administrativa. Además, propondría una nómina al Congreso para que de ella elija a los magistrados de la CSJ y dicho Consejo designará, cada tres años, a un magistrado para la CC.
El Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala (ICCPG) ha expresado su inquietud al respecto, a pesar de considerar positiva la creación del CNJ. Pero lo más preocupante de la propuesta de reformas es la incorporación de un delegado del Congreso y un delegado del Ejecutivo en la Dirección Administrativa de poder judicial, pues esto constituye una violación a la independencia judicial y una contradicción con el Artículo 205 constitucional, el cual establece la independencia económica y funcional del poder judicial, indica el ICCPG en un análisis enviado a la Comisión de Puntos Constitucionales.
La Asociación de Investigación y Estudios Sociales (Asíes) y las universidades Rafael Landívar y San Carlos, que apoyan los cambios constitucionales, también han reparado en este asunto.
Se llama la atención sobre la excesiva concentración de poder del Consejo Nacional de Justicia, en cuanto sus funciones y atribuciones administrativas, financieras y de control de la carrera judicial, así como por su forma de integración con mayoría de actores nombrados por intereses externos al Organismo Judicial, señalan en un texto conjunto. Se teme que el CNJ podría destituir al presidente y magistrados de la CSJ tras evaluar su desempeño.
El Cacif también ha dicho que las funciones y capacidades del CNJ deben de revisarse y que los poderes deben estar balanceados para permitir una actuación independiente y correcta.
La iniciativa de ley de cambios constitucionales también propone que los funcionarios pueden ser investigados aunque gocen del derecho de antejuicio, lo cual es apoyado por la ciudadanía pero rechazado en público y en privado por los diputados.
El Movimiento Cívico Nacional (MCN), que es partidario de la propuesta, considera que para evitar abusos se debe agregar que esto se podrá hacer solo con orden de juez competente.
Otras críticas
Pero las inconformidades no terminan allí. Algunos sectores señalan que los diálogos nacionales en dónde se consensuaron las reformas constitucionales no deben sustituir el debate político en el Legislativo, por lo que se debe abrir espacios para que expertos se pronuncien al respecto.
Existen preocupaciones por el impacto en el presupuesto al ampliar, tal y como lo propone la iniciativa de ley, la asistencia legal gratuita a todas las materias del derecho —actualmente solo existe para temas penales—.
Algunos sectores consideran que se debe eliminar totalmente los tribunales militares y no, como se propone en la iniciativa de ley, limitar su existencia y funciones a conocer de delitos y faltas que por su naturaleza atentan contra los bienes jurídicos propios del orden militar. La ley actual establece que dichos tribunales son los encargados de conocer los delitos y faltas cometidas por integrantes del Ejército.
El ICCPG considera que es necesario mejorar la integración de la CC y establecer nuevos requisitos para sus integrantes. No obstante, le preocupa la propuesta de reforma que, prácticamente, permite que el sector político, representado por el Presidente y el Congreso, tenga nombramiento de seis de los nueve magistrados que integran la Corte, con lo cual, lejos de permitir una independencia, se está fortaleciendo el sometimiento de este órgano hacia los partidos políticos.
¿Constitucionales u ordinarias?
Otro debate que se ha originado es acerca de si son necesarias las reformas a la Carta Magna para hacer más eficiente el funcionamiento del aparato de justicia o basta con hacer permutas a leyes ordinarias y prácticas administrativas.
El Centro de Investigaciones Económicas y Nacionales (CIEN) es quien encabeza está última bandera. Para este tanque de pensamiento la eliminación del derecho de antejuicio, introducción de la carrera judicial, eliminar las Comisiones de Postulación —que proponen nómina para cargos en CSJ, CC y MP— y pasar a un Consejo de la Carrera Judicial, se puede lograr con cambios a leyes ordinarias.
En tanto que la Alianza Técnica de Apoyo Legislativo (Atal) sugiere que las reformas únicamente aborden los temas que no pueden desarrollarse por medio de la legislación ordinaria.
Francisco Quezada, investigador analista del CIEN, subraya que no es necesario reformar la Carta Magna, y que el problema no está en la normativa constitucional, sino en el aspecto básico de la administración y gestión de la justicia.
Mario Fuentes Destarac, abogado y notario, también comparte esa opinión. Muchas de las reformas se pueden hacer por medio de leyes ordinarias. El problema es de aplicación de la ley, más que estar reformando las leyes constitucionales, resalta Fuentes Destarac.
Pero otros intelectuales y tanques de pensamiento consideran que los cambios constitucionales son impostergables.
Lorena Escobar, coordinadora del departamento de análisis jurídico de Asíes, asegura que las reformas a la Constitución son urgentes y necesarias y que en la Carta Magna es donde se estable la elección de autoridades del sistema de justicia por medio de las Comisiones de Postulación.
Víctor Gálvez Borrel, director de Incidencia Pública de la Universidad Rafael Landívar (URL), indica que estas reformas no son solo convenientes sino indispensables. Han pasado 30 años desde que entró en vigor la Constitución del 85 y lo único que se ha cambiado han sido cuestiones generales por la crisis del gobierno de Jorge Serrano.
Mariano González, analista del Instituto de Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos (Ipnusac), considera que hay algunas cosas que sí requieren cambios constitucionales, algunos temas se pueden llevar a cabo con leyes ordinarias, pero para tener cambios de fondo se debe abordar la Constitución.
Consulta popular
De momento, el proceso de aprobación de las reformas en el Congreso está estancada, pero si pasan, y son refrendadas por la CC, el gran debate se trasladará a la consulta popular que tendrá un costo superior a los Q300 millones. En este escenario la campaña a favor del sí o no se vislumbra muy reñida.
Y el triunfo del no es una posibilidad y muy fuerte. Se podría repetir lo que ocurrió en 1999 cuando se intentó hacer 51 modificaciones constitucionales, agrupadas en cuatro preguntas, y que fueron rechazadas en un referéndum.
El caso más reciente, aunque es en el ámbito internacional, es el triunfo en octubre del no del plebiscito en Colombia y donde la población rechazó los acuerdos de paz alcanzados entre el Gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc).
Quezada, del CIEN, señala que sería una injusticia que se usen recursos del Estado para hacer campaña a favor del sí y se pregunta si también se usarán dinero público para hacer campaña a favor del no. Fuentes Destarac no se atreve a predecir qué va a ocurrir; sin embargo, advierte que el tema es muy abstracto e incomprensible para la población.
LAS REFORMAS, PASO A PASO
l Las reformas deben ser aprobadas con el apoyo de dos terceras partes de los diputados (105 votos de 158) y previo a la redacción final del decreto, se envía a la CC para que emita opinión.
l Luego retorna el documento con la opinión de la CC al Legislativo. En él hace sugerencias, si las hay, de modificaciones de forma y fondo.
l Si se hacen enmiendas en la fase de discusión por artículos, se deberá enviar de nuevo a la CC para que emita opinión.
l Las modificaciones a la Carta Magna no entrarán en vigencia hasta que sean ratificadas mediante una consulta popular. Si el resultado fuere la ratificación, esta entrará en vigencia 60 días después de que el TSE anuncie el resultado.
l El plebiscito será convocado por el TSE a iniciativa del Presidente o del Congreso de la República, que fijará con precisión la o las preguntas que se someterán a los ciudadanos.
l La mayoría relativa será el sistema aplicable a la consulta popular —la respuesta que obtenga más votos—.
l La convocatoria al referéndum será publicada con anticipación no menor a 90 días de la fecha de su celebración. Se realizará un día domingo y contendrá la temática que se someterá a consulta.
l El TSE deberá publicitar por los medios de comunicación social, y de preferencia en el idioma de la jurisdicción electoral, el contenido de la consulta popular y los colores o símbolos que identificarán la aprobación o improbación de la misma.
l La consulta deberá ser elaborada con preguntas en sentido afirmativo, que no den lugar a duda al ciudadano, sobre la intención del cuestionamiento. La respuesta a cada pregunta será Sí o No.